Метаморфозы «ресурсного проклятия». Экономическая политика
Метаморфозы «ресурсного проклятия»
18 Февраль 2013, Евсей Гурвич

Правительство даже не пытается оценить, сколько наша страна ежегодно получает природной ренты. В то время как экспертные оценки дают весомые цифры: в нефтегазовом секторе природная рента составляет около 25% ВВП, из которых лишь 10% попадает в бюджет, отметил руководитель ЭЭГ Евсей ГУРВИЧ в выступлении на Гайдаровском форуме


Евсей Гурвич
При обсуждении опасностей «голландской болезни» и рецептов ее лечения в экспертном сообществе в фокусе внимания в основном оказывается использование той части нефтегазовой ренты, которая попадает в бюджет. Уже десять лет идут горячие споры – оправдано ли создание Стабилизационного фонда, какими должны быть предельные размеры Резервного фонда, как распорядиться деньгами Фонда национального благосостояния и т.д.

Как эффективно использовать природную ренту 

Однако это меньшая часть общей нефтегазовой ренты. Судьба же большей части практически не обсуждается. Создается впечатление, что это никого не интересует. Правительство даже не пытается оценить, сколько наша страна ежегодно получает природной ренты. Есть лишь экспертные оценки и они дают очень весомые цифры. По моим расчетам, получаемая в нефтегазовом секторе природная рента составляет около 25% ВВП, из которых примерно 10% попадает в бюджет.

Насколько эффективно используются остальные 15% ВВП? Есть лишь отдельные работы, где поднималась эта тема. Так, в рамках разработки «Стратегии-2020» (в группе «Бюджетная и денежная политика») мы с коллегами из Института Гайдара прорабатывали альтернативные способы использования  природной ренты. В своей работе я доказывал, что нынешнее использование ренты в объеме около 3% ВВП на субсидирование неэффективной нефтепереработки в перспективе идет ей не на пользу, а во вред, поскольку позволяет этой отрасли выживать в нынешнем допотопном виде, т.е. не создавая никаких стимулов для модернизации. И это не чисто академическая дискуссия. Например, уже лет пять идет процесс быстрого повышения внутренних цен на газ. Фактически за этим стоит передача той части природной ренты, которая достается внутренним потребителям газа (через газ в электроэнергию и т.д.) его производителю.

Причины, по которым это делается, с точки зрения экономической логики не совсем понятны. Только после того, как эксперты объяснили правительству экономическое содержание процесса, был поставлен вопрос о необходимости, по крайней мере, часть этой передаваемой ренты, изымать в бюджет.

Проблемы и термины

Проблемы, возникающие при изобилии природных ресурсов, часто обозначают как «голландская болезнь». Мне эта формулировка не кажется удачной, поскольку это – лишь часть более широкой проблемы – «ресурсного проклятия». Механизмов его проявления немало. Одни носят макроэкономический характер, другие являются институциональными.

Так вот «голландская болезнь» – только один из многих механизмов макроэкономической части, связанный с завышением курса национальной валюты. Но есть и другие механизмы – избыточная макроэкономическая волатильность, неадекватная бюджетная политика, недоинвестирование.

У правительства есть надежный источник доходов, ему нет нужды заботиться о создании благоприятных условий для бизнеса

В институциональном плане «ресурсное проклятье» проявляется в деградации государственных институтов, ослаблении механизмов обратной связи с обществом. У правительства в этом случае есть надежный источник доходов, ему нет нужды заботиться о создании благоприятных условий для бизнеса. И некому потребовать у правительства отчета, насколько эффективно оно использует доходы, к нему поступающие (как это начали делать английские бароны в средние века, заложив истоки демократии). Один из главных институциональных механизмов – «борьба за ренту», когда коррупционная деятельность приносит больший доход, чем производительная.

Аккуратные и точные исследования, проводившиеся, в том числе МВФ, показывают, что России свойственны лишь отдельные проявления «голландской болезни». Нельзя сказать, что она у нас цветет пышным цветом.

Что касается остальных механизмов «ресурсного проклятия», то здесь ситуация иная. С макроэкономическими механизмами мы, благодаря квалифицированной бюджетной политике, в основном, справились. Это подтверждает и наша позиция в рейтинге Всемирного экономического форума, где по качеству макроэкономического управления мы занимает 22 место.

Конечно, были и ошибки. Убежден, например, что у нас до кризиса проводилась ошибочная курсовая политика: мы сняли ограничения на потоки капиталов и одновременно сохранили жесткий управляемый курс. Результатом этого стала потеря возможности влиять на процентные ставки. Экономика была перегрета, что существенно усилило последствия внешних шоков. Мы не миновали валютного кризиса и оказались в числе наиболее пострадавших от него стран. Хотя до кризиса, в начале его, многие были убеждены и пытались убедить всех в том, что нам удастся остаться «тихой гаванью». Но, к счастью, Центральный Банк извлек из этого обстоятельства уроки и впоследствии изменил валютную политику.

А вот с институциональными проблемами (коррупцией, незащищенностью собственности, избыточным государственным регулированием) мы до сих пор справиться не можем. И это тоже фиксируют международные рейтинги. По качеству институтов Россия занимает в международных рейтингах места далеко за пределами первой сотни. Если мы и обозначаем попытки что-то сделать в этой сфере (например, бороться с коррупцией), то ограничиваемся косметическими мерами. Но институциональные задачи могут быть решены только институциональными инструментами. В свое время Егор Гайдар связывал надежду на улучшение институтов с тем, что по мере роста доходов и возникновения среднего класса появится и спрос на институты. Вследствие чего повысится их качество.

Недавно, на Гайдаровских чтениях (декабрь 2012 г.) Михаил Дмитриев объявил, что этот момент уже наступил, что у нас уже нет бедных, что у нас почти все население – сплошной средний класс, который начинает переориентироваться с ценностей потребления на ценности развития. Конечно, утверждение спорное, но само по себе направление, с которым связывается возможность решения институциональных проблем, свидетельствует о правильным подходе. Поскольку низкое качество институтов является главным препятствием для диверсификации экономики, активизации инноваций, фактически для всего нашего развития. Об этом следует помнить всем, кто занимается российской экономикой.

Непредсказуемая нефть

Важным шагом вперед в борьбе с «ресурсным проклятием» считаю восстановление с нынешнего года действия бюджетных правил, регулирующих использование нефтегазовых доходов. Не согласен ни с теми, кто считает новые правила слишком жесткими (как Минэкономразвития), ни с теми, кому они кажутся слишком мягкими. Например, МВФ считает предпочтительной концепцию нефтегазового бюджета, что была введена у нас в 2008 году. Она предусматривает фиксацию размера ненефтегазового дефицита в процентах ВВП, т.е. разности между расходами и доходами бюджета без учета нефтегазовых.

Норма изъятия природной ренты в нефтяной отрасли в 2,5 раза выше, чем в газовой

Недостатком этого механизма является то, что мы делаем вид, будто знаем долгосрочную цену на нефть. Без этого мы не можем определить оптимальную величину ненефтегазового дефицита. Стоит напомнить о временах, когда в 2002-2003 гг. у нас в стране создавался Стабилизационный фонд. В то время все были согласны, что в долгосрочной перспективе цены на нефть будут колебаться в районе 20 долл. за баррель.

С такой оценкой были согласны тогда и МВФ, и Всемирный банк, в результате она была взята в качестве базовой цены Стабфонда. Кстати, Андрей Илларионов тогда предлагал в качестве базовой цены брать 11 долларов за баррель. За прошедшие 10 лет представления о будущих ценах многократно корректировались, и сегодня они во много раз превышают прежние ожидания. Соответственно, каждый раз нужно было бы пересматривать величину ненефтегазового дефицита.

Поэтому считаю, что введенные у нас бюджетные правила (хотя они тоже далеко не безупречны) выгодно отличаются от концепции ненефтегазового дефицита – прежде всего, своей адаптивностью. Тем, что они не исходят из какого-то заданного представления о будущих ценах на нефть, а гибко приспосабливаются к реальной динамике этих цен.

Парадоксы налогообложения

Довольно часто слышны голоса по поводу того, не слишком ли высокое у нас налогообложение нефтяной отрасли. А сами нефтяники вполне всерьез шутят, что с такими налогами они скоро могут пойти по миру.

Конечно, судя по тому, сколько они смогли заплатить за ТНК-BP, сейчас им это не грозит. Но в то же время, норма изъятия природной ренты в нефтяной отрасли довольно высока. В газовой, по моим оценкам, норма аналогичных изъятий в 2,5 раза ниже. Тем не менее дела в газовой промышленности идут не в пример хуже, чем в нефтяной.

Этот парадокс показывает, что дело не в налоговой нагрузке, а в институциональных факторах, в частности, в наличии или отсутствии конкуренции. Нефтяная отрасль, где изымается больше 80% ренты, работает в конкурентной среде и показывает вполне приличные результаты. А газовая отрасль, где изымают лишь 35% ренты, а 65% щедро оставляют ей, – несомненно, одна из наименее эффективных отраслей российской экономики из-за того, что она работает в монопольной среде.

Более важная проблема налогообложения в нефтяной отрасли, на мой взгляд, состоит в многолетнем применении чрезмерно льготных ставок экспортных пошлин на нефтепродукты. Это делалось с целью поддержать переработку, чтобы экспортировать не первичное сырье, а хотя бы продукт «первичной обработки». Но на деле результат получился обратный: в нынешних условиях стоимость нефтепродуктов (в мировых ценах) оказывается на 3% ВВП меньше чем стоимость направляемой на переработку нефти – т.е. страна теряет эти деньги. Кроме того, у отрасли нет никаких стимулов для модернизации – ей позволяют вольготно жить, несмотря на крайне низкую эффективность. Словом, в проблемах налогообложения оказываются переплетены как макро, так и институциональные проблемы, формирующие «ресурсное проклятие».

 

Евсей Гурвич

 

По материалам выступления Е.Т. Гурвича на Панельной дискуссии «Преодоление «Голландской болезни»: как лучше управлять энергетической рентой?». Гайдаровский форум «Россия и мир: вызовы интеграции» 16 января 2013 г., Москва

 

Подготовила к публикации Виктория Чеботарева

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp