Социальное государство жизнеспособно, если строится на здоровой основе. Экономическая политика
Социальное государство жизнеспособно, если строится на здоровой основе
18 Март 2013, Евсей Гурвич

Эффективные социальные государства сохраняют конкурентоспособность, потому что они вместе с увеличением налогов и выплат одновременно проводят эффективную политику, и одно неотделимо от другого – в этом состоятельность эффективного государства, доказывал на заседании Диспут-клуба АНЦЭА руководитель Экономической экспертной группы Евсей ГУРВИЧ


Евсей Гурвич
К развернувшимся теперь спорам о судьбах социального государства, ревизии его принципа и неизбежности выбора новой парадигмы, подразумевающей постепенный демонтаж социального государства, а также прогнозу банкротств тех государств, которые не последуют этой рекомендации, следует сказать, что убедительных аргументов и расчетов, которые доказывали бы печальный конец «государства всеобщего благосостояния» (welfare state), не представлено. Обратимся к расчетам.

Рождение социальных государств на Западе

Диаграмма 1.
Диаграмма 1.
На диаграмме 1 показано, как выросли социальные расходы с 1950-го по 1980-й год в процентах к ВВП (левый столбик синим цветом – коэффициент замещения (пенсионный); красным – покрытие пенсиями населения; зелёным – покрытие пособиями по безработице). Перед нами очень впечатляющий рост социальных расходов всего за 30 лет, наблюдавшийся в Германии, Швеции, США, Великобритании, Нидерландах, Италии.

Теперь посмотрим, что происходило с уровнем пособий по безработице, пособий по болезни, со стандартами пенсионных выплат в странах разного типа (см. граф. 1, 2 и 3). Обнаружилось, что почти по всем этим показателям происходило сближение между тремя типами стран – странами, проводящими либеральную политику (синяя линия), консервативную (красная) и социал-демократическую (зелёная). Страны, проводящие социал-демократическую политику, несколько снижали уровень своих выплат, но либеральные страны – увеличивали, т. е. происходила конвергенция, развитые страны сближались по уровням социальных расходов.

Это говорит о том, что опыт социальных государств воспринимался в остальном мире скорее как положительный, и тенденцией, вероятнее всего было то, что либеральные страны следовали за этими образцами, чем то, что некоторые государства одумывались и корректировали свою политику, отступая назад (см. общий индекс щедрости на граф. 4).

Связь социальных расходов с конкурентоспособностью

График 1.
График 1.
График 2.
График 2.
Прошло ещё более 30 лет с тех пор, как социальные государства сложились и существуют в нынешнем виде. И уже полвека либеральные экономисты и политики стран, проводящих либеральную политику, доказывают, что Швеция и другие скандинавские страны движутся в никуда, проводят тупиковую политику.  «Последствия будут очень тяжёлыми, – предупреждают они, – эти страны войдут в кризис и полностью потеряют свою конкурентоспособность». Сбылись ли эти прогнозы? Если мы соотнесём рейтинг конкурентоспособности стран ОЭСР (см. в последнем выпуске Всемирного экономического форума  – Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, 2012) с уровнем их социальных расходов в процентах к ВВП (пенсии и другие трансферты населению плюс расходы государства на здравоохранение), то увидим, что социальные расходы проявляют слабую положительную связь с конкурентоспособностью страны! Но ведь если следовать логике оппонентов, то должна бы сильно проявиться негативная зависимость: чем больше социальное государство, тем ниже конкурентоспособность, ведь они «должны платить большие налоги, которые подрывают конкурентоспособность». Можно удивляться, однако страны ОЭСР с большим социальным бюджетом в целом более конкурентоспособны (коэффициент корреляции равен 0,21).

Если «переходить на личности», то на третьем месте в рейтинге конкурентоспособности стоит Финляндия, которая тратит на все трансферты и на здравоохранение 29% ВВП. На четвёртом месте – Швеция (28% ВВП), на шестом – Германия (26% ВВП), за которой следуют остальные развитые страны-чемпионы по социальным расходам, лидеры welfare state стоят практически все в этих рейтингах очень высоко. Чем же это объяснить?

Эксперты, которые изучали этот вопрос, указали на несколько причин этого успеха, но общее объяснение состоит в том, что эти страны сочетают высокие расходы с очень эффективной государственной экономической политикой. Лидеры welfare state используют набор налогов, более дружественный для роста, чем США и другие либеральные государства, как это ни странно для последних. И это один из факторов, который позволяет компенсировать более высокие ставки налогов. В частности, это достигается за счёт того, что налоговая нагрузка перераспределяется на менее эластичные факторы производства.

Механизмы welfare state

График 3.
График 3.
График 4.
График 4.
Социальные государства создали механизм, стимулирующий молодых людей учиться и работать, а не полагаться на социальную поддержку. Расходы на досрочные пенсии и пособия по безработице не имеют существенного негативного эффекта, потому что нацелены на вывод с рынка наименее производительных работников, тем самым повышая среднюю производительность труда.

Многие социальные программы положительно действуют на рост. Ясно, что социальное государство обычно подразумевает не только большие пенсии и пособия по безработице, но и бесплатное образование, в значительной степени бесплатное здравоохранение. Эти расходы – инвестиции в человеческий капитал, и многочисленные проведенные исследования подтверждают их положительное влияние на экономический рост.

Увеличение социальных трансфертов действительно при прочих равных замедляет рост, но в социальных государствах даже трансферты отчасти работают на развитие. В частности, перераспределение снижает остроту социального напряжения, оно снижает все виды рисков (политические, социальные), что, в конечном счёте, способствует росту.

Оппоненты утверждают, что социальное государство трещит по швам, приводя в пример кризис в США. Да, одной из причин кризиса действительно стали элементы социальной политики. Но следует уточнить, что это был не единственный элемент и не главная причина кризиса. Уже очевидно, что главный источник проблем – в финансовой системе, американской и глобальной, однако никто из этого не выводит, что в постиндустриальном обществе не должно быть финансовых систем.

Кризисный спад не связан с социальными расходами

Рисунок 1.
Рисунок 1.
В 2010 г. мы проводили по межстрановым данным эконометрический анализ факторов, определявших влияние глобального кризиса на производство (см. Е. Т. Гурвич, И. В. Пилепский. Чем определялась глубина спада в кризисный период? «Журнал Новой экономической ассоциации», 2010, № 8). В качестве меры такого влияния мы брали отклонение фактического роста за два кризисных года (2008 г. и 2009 г.) с ожиданиями, отражавшими сложившийся тренд. Результаты расчетов показали, что связь такого дополнительного спада с социальными расходами снова не обнаруживается, коэффициент корреляции равен 0,04 (см. рис. 1). На самом деле серьёзные проблемы были у тех стран, которые жили не по средствам (с точки зрения бюджетной политики либо внешнего счёта). Точка, которая на рисунке 1 далеко удалена от других (внизу, по сравнению с остальными) – это страна, в которой был очень большой спад – Эстония. Она имела огромный дефицит счёта текущих операций, порядка 18% ВВП, серьезнейшие проблемы в ходе кризиса возникли и у других стран с большим дефицитом внешнего счёта. Всевозможные большие дисбалансы – вот реальная проблема, а не собственно большие расходы.

Очевидно, что социальные государства конкурентоспособны при двух условиях.

Первое: повышенные расходы имеют надёжное обеспечение – осуществляются не за счёт заимствований, не за счёт нефтяных доходов, которые сегодня есть, а завтра исчезли, а основаны на налогах, которые население и бизнес согласны платить. Второе: дополнительные налоги компенсируются эффективным использованием средств.

Будущие вызовы для социальных государств

Таблица 1.
Таблица 1.
Таблица 2.
Таблица 2.
Таким образом, мы видим, что на сегодня никаких проблем у социальных государств нет. Они в среднем более конкурентоспособны, чем другие государства. Они пережили кризис так же, как другие государства и во многом служат примером для либеральных государств, которые подтягиваются к ним, а не наоборот. Это не значит, что в будущем у социальных государств не будет никаких проблем. Вызовов у них много, как объективных (демография, глобализация), так и субъективных. В результате оказывается очень трудно, практически невозможно сохранять в неизменном виде свою социальную политику. Но это не означает, что её невозможно сохранять вообще, её можно модифицировать таким образом, чтобы поддержать свою эффективность. В условиях глобализации приходится быть конкурентоспособным, в том числе и по налогам, их всё труднее собирать, поскольку увеличивается мобильность факторов производства. Кроме того, усиливается и острота конкуренции между работниками на рынке труда.  Несмотря на это, исследования (см. Meinhard, Potrafke, The Globalization-welfare State Nexus Reconsidered, 2011) показали, что глобализация по факту скорее положительно действует на социальные расходы, то есть оказывает на них небольшое положительное влияние.

Самый серьезный вызов – старение населения. Уже произошедшие и предстоящие в будущем демографические сдвиги делают невозможным поддержание социальной поддержки в нынешнем виде. Но отсюда не следует, что сохранять её вообще невозможно, она просто должна всё время адаптироваться к меняющимся условиям. Так, в нашей статье с Алексеем Кудриным показано (см. Старение населения и угроза бюджетного кризиса, журнал «Вопросы экономики», 2012, №3, с. 52-79), что распределительная пенсионная система вполне в состоянии приспосабливаться к старению населения. Для этого необходимо всё время поддерживать постоянное соотношение между продолжительностью труда и продолжительностью пребывания на пенсии. В этом случае будет сохраняться коэффициент замещения без увеличения трансфертов и без увеличения ставки пенсионных взносов. Более того, такая политика представляет собой оптимальный выбор для граждан, если учитывать, что они на разных стадиях жизни выступают и как плательщики социальных налогов, и как получатели пенсий.

Конвергенция реальных политик большинства развитых стран в социальной сфере свидетельствует об их движении к повышению социальных расходов, какого бы типа политику они не исповедовали

Первый среди субъективных факторов – это моральные риски: социальные расходы отчасти развращают их получателей, это факт, который имеет эмпирическое подтверждение. Имеет ли человек моральное право получать пособие по болезни, если он на самом деле здоров, но ему не хочется ходить на работу или ему не нравится начальник? Оказалось, что даже в Швеции большинство населения считает, что это нормально.

Или вот впечатляющая цифра – во время первенства мира по футболу в 2002 году (в Швеции) резко возросло использование больничных листов среди мужчин, их рост был на 41% больше, чем среди женщин. Моральные – более серьёзные проблемы для социального государства, чем внешние, потому что неясно, как их решить?

В демократическом обществе становится всё труднее добиваться поддержки высоких налогов или справляться с проблемой старения населения – в силу электоральных причин.

Тут можно рекомендовать заменить решения, которые требуют постоянной коррекции, на автоматические механизмы (например, автоматическое повышение пенсионного возраста по мере роста продолжительности жизни). Некоторые страны (например, Дания) уже ввели такие механизмы.

В Европейском Союзе подсчитали, что до середины века из-за демографии должны были бы, если ничего не делать, на 8,5% увеличиться расходы на пенсии. Но они уже провели реформы, которые снимают проблему большей части этих расходов. Частично – за счёт повышения пенсионного возраста, частично – за счёт снижения коэффициента замещения (см. табл. 1).

Я провёл исследования, чтобы определить, какие факторы определяют масштабы мер. Один из факторов – это расходы государства на пенсии, второй – качество институтов, измеряемое верховенством закона (по оценке Мирового Банка, см. табл. 2). Но если расходы государства влияют положительно, то качество институтов влияет отрицательно, чем оно выше – тем меньше экономия. Этот результат выглядит странно, но, как оказывается, имеет логичное объяснение. Я нашёл, что чем выше качество институтов, тем меньше пенсионная система страдает от старения населения. Иными словами, страны с сильными институтами строят свои пенсионные системы уже защищёнными от демографических шоков, встраивая в них автоматические регуляторы. Это ещё один пример того, как эффективное государство обеспечивает себе возможность быть «социальным».

В России

Таблица 3.
Таблица 3.
График 5.
График 5.
В России ресурсы, направляемые на финансирование текущих и будущих пенсий, быстро растут (см. табл. 3). В частности, с 2007 г. по 2011 г. они увеличились примерно с 5% почти до 9% ВВП, а с учётом военных пенсий, цифры получаются ещё больше. По пенсионным расходам, как и в целом по социальным, мы отстаём от ведущих «государств всеобщего благосостояния», но заметно опережаем средний уровень по всем развитым странам. Но проблема в том, что при этом социальные расходы у нас, с одной стороны, не очень обеспечены финансово (особенно в перспективе), а с другой, рост социальных расходов государства не обеспечен высокой эффективностью.

Что нам грозит, если мы не будем проводить пенсионные реформы, отчётливо видно на графике 5. Мы долго обсуждали нашу пенсионную реформу, но если в Европе из 8,5%, которые нужно обеспечить для долгосрочной сбалансированности пенсионной системы, 7% уже обеспечили, то у нас ровно наоборот - из необходимых нам 9% обеспечен примерно 1% ВВП.

Представляется, что перед Россией как перед умеренно-социальным государством стоят серьёзные вызовы, примерно сходные с теми, что происходят и в нашей накопительной пенсионной системе. Перед нами выбор: совершенствовать политику и преодолевать проблемы, или отказаться от принципа социального государства и повернуть назад. Позиция тех, кто считает, что социальное государство обречено на гибель, что у него нет будущего, и поэтому призывает «постепенно демонтировать пенсионную систему», кажется мне несколько противоречивой – в случае с накопительной системой они предлагают идти вперед, а в случае с элементами социального государства – повернуть назад. Лично я – за то, чтобы в обоих случаях не сдаваться, а двигаться вперед, решая проблемы, а  не уходя от них.

 

Евсей Гурвич

 

По материалам доклада автора на заседании Диспут-клуб АНЦЭА «Есть ли будущее у социального государства?», 21 февраля 2013 года.

 

Подготовила к публикации Наталья Гетьман

Поделиться:

Партнеры
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА Vedi ancea isras voprosi_econ vvv selhozcoop Международный научно-общественный журнал nisipp